文｜李善同，国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部研究员、原部长

新发展格局与未来发展环境

1. 构建新发展格局

习近平总书记从2020年开始在多次讲话都讲到了构建新的发展格局，尤其是十九届五中全会将其纳入中长期战略指导思想。今年1月11日习近平总书记在中央党校（国家行政学院）开班式上发表重要讲话中进一步强调，需要从“理论逻辑、历史逻辑、现实逻辑”三个角度深刻理解新发展阶段、新发展理念和新发展格局，需要整体的、系统的、准确的理解，不能片面的割裂甚至对立。进入新发展阶段明确了我国发展的历史方位，贯彻新发展理念明确了我国现代化建设的指导原则，构建新发展格局明确了我国经济现代化的路径选择。

2.未来的发展环境

研究我国城镇化问题，必须深刻立足新发展格局这一背景，尤其是需要准确深刻把握新发展阶段的特点。下图是我国“十一五”到“十四五”规划中对发展环境的判断，可以看出每一个五年规划我们都要对经验和挑战做全面深刻分析，特别到十四五的时候，强调我们遇到的机遇和挑战都是全新的，这跟过去有很大的不同。

3.“十四五”时期发展的外部和国内环境

外部环境：（1）全球经济格局的变化。全球经济增长速度放缓；全球经济的布局发生了明显变化。（2）全球贸易格局的变化。贸易总体规模呈现扩大态势，但增长速度放缓；贸易环境的不确定性明显增加；贸易将呈现数字化、服务化及生产分散化特征。（3）全球技术变革。颠覆性技术及其创新出现频率增加，技术迭代和创新加速；数字技术发挥主导与催化作用，以交叉融合带动各领域技术突破；技术融合速度加快，融合领域快速发展；技术变革推动全球产业竞争和分工模式的重塑，呈现出生产方式智能化、产业组织平台化、技术创新开放化的特征。（4）全球政治格局变化。民粹主义、保护主义、极端主义将对全球地缘政治格局产生严重影响；全球治理体系进入快速变革期；不确定性显著增强，大国博弈对抗风险凸显。

国内环境：2020年我国全面建成小康社会，实现第一个百年奋斗目标，“十四五”时期我国将开启全面建设社会主义现代化国家新征程。站在新的历史起点上，经济社会发展的基础及约束条件、发展要求必将不同于以往。（1）社会主要矛盾的变化提出发展的新要求。“十四五”时期我国的社会主要矛盾发生了改变，中国特色社会主义进入新时代，社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。（2）经济发展的基础条件与阶段性变化。我国的基础设施、技术水平、人力资本、市场规模、制度环境等均持续改善，为“十四五”时期经济社会的发展提供了基础条件。但需要关注的是，近年来许多指标发生了转折性变化，比如经济增长速度、制造业增加值占GDP的比重、净出口贡献率、国民储蓄率、劳动力供给、总抚养比等方面。

通过我国一些主要经济指标可以看出，我国的经济增长增速顶点在2007、2008年左右，第二产业的比重在此年度达到顶点。净出口对GDP的贡献率的顶点也出现在2007、2008年左右，进出口中加工贸易的比重从最高大于50%逐步调整到目前的35%左右。其他一些社会发展类指标比如人口数量和结构，结合近期的全国第七次人口普查来看，新增人口绝对数量和增长率都在下降；从国民储蓄率来看，过去一直都是高于世界平均水平，但是现在也从2008年的顶点缓慢下降。从2010年左右到现在的十多年里，不仅是出现单一指标的变化，而且是呈现出系统性、综合性的趋势。通过上述指标的变化，也可以帮助我们理解新发展阶段、新发展理念和新发展格局提出的时代背景，更好地理解“十四五”时期我国各项战略的实施。

4.十四五时期是我国发展的重要战略机遇期

从宏观来看，十四五时期是我国发展的重要战略机遇期，有诸多有利于发展的积极要素，一方面我国有14亿人口，经过改革开放40多年的发展培育了4亿的中等收入群体，随着居民收入水平的提高和中等收入群体的扩大，市场潜力和成长性进一步增强，超大规模经济体将形成更强大的规模经济效应、范围经济效应、空间集聚效应、创新学习效应和发展外溢效应。另一方面我国具有最完备的生产体系，中国已形成全球唯一具有41个大类、207个中类、666个小类的工业生产体系，为国内外消费提供门类齐全、品种多样的工业产品，巨大的国内需求与强大的生产能力为经济发展提供支撑。再次，虽然我国的劳动力相对数仍将保持下降趋势，但劳动力供给依然充沛，且人力资本水平更快提升，大规模的人力资本积累为新发展阶段现代化提供高端要素支撑。

同时，新发展阶段我国也面临发展中的一些约束和挑战，如工业化整体进展较快，但不平衡不充分问题仍较突出；过快老龄化和少子化对经济社会构成全局性影响；国民储蓄率发生转折性变化，投资拉动力持续减弱；经济结构转型中，财政金融风险等结构性矛盾凸显等等。

以往的经济增长中，进出口贡献很大，呈现资源在外、技术在外，但在新的发展情况下呈现了上述新问题，中央提出加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。构建新发展格局，很重要的一个问题就是要坚持进行结构性调整，而城市化是重要的载体和抓手。我们通过对城市化的主要驱动因素进行研究发现，经济、制度、技术上都会对城市发展产生很大的影响，它们之间是一个相互支撑的关系。

我国城市化发展的新趋势

1.我国城市化发展步入减速阶段

总结城市化发展的规律，在城市化发展的历史进程中，城市化速度的变化呈两侧带有长尾的倒U形曲线。城市化初期（城市化率＜30％）和后期（城市化率＞70％）速度缓慢；在城市化中前期（30％～50％）城市化呈加速的态势；在城市化中后期（50％～70％）是城市化减速推进时期。从世界各国城市化水平与城市化速度来看，也呈现出城市化率50%左右是城市化速度高峰时期的特点，其后城市化速度明显放缓。我国2020年城镇化率达到63.8%，户籍人口城镇化率为45.4%。“十一五”时期全国城市化率平均每年提高1.39个百分点；“十二五”时期全国城市化率平均每年提高1.21个百分点。2016年和2017年全国城市化率每年提高1.24和1.17个百分点。中国还有将近20年的城市化快速发展，但这个快速发展是一个减速的推进，全面提高城市化的质量将是未来我国城市化的一种新常态。

2.更加注重提升城市化发展质量

中国城市化快速发展的中前期所积累的大量问题和矛盾，在城市化的中后期正集中显露，如社会融合问题、城市建设问题、资源环境问题、财政金融问题等等，城市发展经历了城市化由规模扩张到质量提升的转折，需要更注重完善城市功能、提高居民生活品质、保护生态环境和推动产业升级。未来我国城市化必须从外延式扩张向内涵式提升方向转型，提高城市化质量将成为发展重点。让城市居民能够在城市里享受到幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶等方面国家基本公共服务制度体系，同时享受到城镇现代化的公共基础设施、环境和服务，拥有一个良好的居住空间环境、良好的人文社会环境、良好的生态环境和清洁高效的生产环境，使全体居民共享现代化建设成果。

3.城市化进入绿色发展阶段

我国城市化总体进入绿色发展阶段，过去较多依靠高消耗、高排放、低效率、低工资、低成本支撑，在新的发展理念下，这种低成本的支撑环境已经不复存在。中央提出“碳达峰、碳中和”的双碳目标，将引领我国及时实施低碳转型，以低碳创新推动可持续发展，也将促进产业结构调整，推动战略性新兴产业、高技术产业、现代服务业进步，拉动巨量的绿色金融投资，带来新经济增长点和新就业机会，支撑高质量发展。城市化的目标和导向不再单纯的考虑城市化带来的经济、社会效益，而是要重新考虑城市化过程的资源消耗。从2010年左右到现在的十多年里，指标的变化从量变到质变，碳排放和环境影响。

4.城乡要素双向流动将成为一种新趋势

城乡要素双向流动将成为一种新趋势，人口由农村往城里迁移出现了速度减缓的趋势，外出农民工规模增速在下降，我国资本、技术、人才下乡的速度在加快，休闲农业、乡村旅游、城中村租房等推动我国的城乡一体化走向“双向的城乡一体化”。未来我国的城乡一体化是一种双向城乡一体化。目前，京津冀、长三角、珠三角等发达地区已经进入双向城乡一体化的新阶段。

5.城市发展分化可能成为新的趋势

我国的城市分化在加剧，北京、上海、广州、深圳等特大城市已经步入从工业经济向服务经济转型的阶段，并开始通过创新提升城市的空间价值，一些二线城市也积极利用新一轮政策窗口和技术革命的契机，加快实现城市的产业转型。一些老工业城市、资源依赖型城市如果不能及时调整产业结构，将会面临城市竞争力下降、人口流失等发展陷阱，一些沿海出口导向型城市受产业外迁影响面临较大的转型压力，制造业外迁使得沿海以出口导向发展起来的城市，吸纳就业人口的能力下降，发展面临较大的压力。

6.城市群将成为城市化的主体形态

城市群成为非均衡发展、实现效率优先的主要空间载体。城市群的形成也是城市化发展步入成熟阶段的重要特征。未来我国将加强多层次城镇交通骨干网络建设，这将促进交通体系向着更具安全性、高速化、网络化、一体化方向发展，城市之间的联系将更加紧密，要素交换更加快速。多层次城镇交通骨干网络建设使不同交通方式的经济技术优势得到充分发挥，促进了城市群城镇体系职能分工与协作，实现了空间运行效率和经济效益的最大化，充分发挥了城市群在推进我国健康城市化过程中的重要作用。发展壮大城市群和都市圈，分类引导大中小城市发展方向和建设重点，形成疏密有致、分工协作、功能完善的城镇化空间格局。

来源：城市发展与治理研究院，2021年8月5日

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